Георги Кадиев

Имаме право на промяна

Концепция обединяване на приходните агенции

Във файла по-долу можете да видите концепцията за обединяване на НАП и Митниците в обща приходна агенция:

KONCEPCIA

Ето и текстът на концепцията

(използван е софтуер за разчитане на текста от сканирания файл и е възможно на места да има технически грешки)

 

КОНЦЕПЦИЯ

ЗА

СЪЗДАВАНЕ НА ЕДИННА ПРИХОДНА АГЕНЦИЯ В РЕПУБЛИКА БЪЛГАРИЯ

ВЪВЕДЕНИЕ

Ефективната приходна администрация е от ключово значение за доброто управление на държавата.

През последните три десетилетия се наблюдават значителни реформи в приходните администрации по цял свят. Това се налага от факта, че приходните администрации трябва да бъдат в съответствие и да са адаптирани към промените в бизнес средата, глобализацията на световната икономика и иновациите в информационните и комуникационни технологии. Една от основните цели на повечето съвременни приходни администрации е да се повиши събираемостта на бюджетните приходи при възможно най-висока ефективност и ефикасност и е основна движеща сила за интегриране на функциите по администриране на приходите в една агенция. Интеграцията и създаването на една приходна агенция се предприема като основен елемент от модернизацията на приходните администрации.

Световният опит показва, че интегрираното администриране на приходи води до по-добро изпълнение, тъй като се премахват пречките за ефективно и ефикасно управление, като същевременно се постига по-добра отчетност и прозрачност на публичния сектор. Със създаването на интегрирана агенция се осигурява на приходната администрация по-голяма специализация във всички аспекти на държавните приходи.

Интеграцията на приходните агенции е решение и за много критични проблеми

–           ниска събираемост на приходите, неефективен персонал, корупция и др.

Анализът на европейската практика показва, че редица държави-членки на Европейския съюз – Австрия, Великобритания, Дания, Естония, Ирландия, Испания, Латвия, Португалия, Словакия, Унгария, Франция и Чехия са възприели подобен ефективен подход за създаване на единни приходни агенции, отговорни за администрирането на всички бюджетни приходи от мита, данъци и осигурителни вноски.

I. СЪЩНОСТ

Проектът за създаване на единна приходна агенция в Република България ще бъде реализиран чрез вливане на Агенция „Митници“ в Националната агенция за приходите. Националната агенция за приходите ще бъде правоприемник на функциите, правомощията и митническите служители, както и на активите и пасивите на Агенция „Митници“.

За целите на настоящата концепция ще се използва понятието „Единна приходна агенция“.

С настоящата концепция се определят:

  1. Основните цели по проекта за създаване на единна приходна агенция в Република България;
  2. Управлението на проекта за интеграция на Агенция „Митници“ в НАП;
  3. Моделът на интегрираната приходна агенция;
  4. Пъхната карта на процеса по интеграция;
  5. Материално-техническата и информационна обезпеченост за реализиране на проекта;
  6. Анализ разходи-ползи;
  7. Основните рискове по проекта за интеграция.
  8. ОСНОВНИ ЦЕЛИ

Дългосрочният икономически растеж, създаването па благоприятна бизнес среда и повишаването на бюджетните приходи са едни от основните правителствени приоритети.

Създаването на Единна приходна агенция в Република България, която да администрира приходите от мига, данъци и задължителни осигурителни вноски е важна реформа, която българското правителство предприема в посока модернизация па държавната администрация и с цел повишаване на бюджетните приходи, стимулиране на икономическия растеж, инвестициите и заетостта и намаляване на административната тежест и разходите за бизнеса и |ражданите.

Интегрирането на Агенция „Митници“ в НАП ще осигури ефективен модел за административно обслужване на гражданите и бизнеса.

Единната приходна агенция ще администрира приходите от мита, данък върху добавената стойност (ДДС), включително ДДС от внос, акцизи, данък върху застрахователните премии, данъци върху доходите на физическите лица, корпоративни данъци, задължителни осигурителни вноски, както и определени със закон частни държавни вземания и неданъчни приходи.

При етапа на бизнес анализ може да се установи необходимост от прехвърляне или оптимизиране на дейности нетипични за приходна администрация.

  1. УПРАВЛЕНИЕ НА ПРОЕКТА ЗА ИНТЕГРАЦИЯ

При осъществяване на промяната следва да бъдат отчетени различията в културата и управленските практики в двете организации. Това е ключов момент при управление на подобни мащабни организационно-структурни промени, които съответно са свързани не само с промени в законодателство, функции, бизнес процеси, но основно засягат хората с техния статут, бъдещи функции и правомощия. Във всички случаи промяната ще се отрази върху мотивацията за работа и качеството на изпълнение в новата среда.

Определянето на ключовите служители и гарантиране на техния статут, както на централно, така и на териториално ниво, като те играят ролята на „агенти па промяната“, е един от факторите за преодоляване на съпротивата срещу реформата.

Управлението на проекта по създаване на единна приходна агенция ще се осъществява ог Съвет за управление на проекта, Проектен офис и работни групи.

I. Съвет за уиравление на проекта

Организацията, координацията и контролът по изпълнението на първия етап на проекта „Стартиране на единната приходна агенция“ще се осъществява от Съвета за управление на проекта включващ: министъра на финансите, ресорният заместник- министър на финансите, отговорен за дейността на НАП и Агенция „Митници“, изпълнителният директор на Националната агенция за приходите и директорът на Агенция „Митници“. Ежемесечно Съвета за управление на проекта ще предоставя информация за напредъка по проекта на Министерския съвет на Република България.

Контролът по изпълнението на втория етап на проекта „Институционално развитие и укрепване на единната приходна агенция“ ще се осъществява от министъра на финансите или оправомощен от него заместник-министър.

  1. Проектен офис         п,„„ Оперативното управление на проекта ще се осъщсствява от проектен офис

създаден със заповед на министъра на финансите и щс се ръководи от оправомощено

от министъра на финансите лице. като най-подходящо е това да бъде ресорни –

заместник министър на финансите, отговорен за дейността на НАП и AieHi

..Митници“, който ще бъде и ръководител на проекта.

  1. Работни групи

Дейностите по проекта до достигане на пълна интеграция ще оъдат реализирани

от следните работни груни:

■         Организационно-управленска структура и човешки ресурси;

■         Законодателство и правна рамка:

■         Бизнес процеси;

■         Информационни системи;

■         Активи и пасиви (в т.ч. архиви);

■         Комуникации.

Всяка работна група ще се състои от служители на Националната агенция за приходите, Агенция „Митници“, а в случай на необходимост и служители oi министерство на финансите или други министерства и ведомства.

3.1.      Работна група „Организационно-управленска структура и човешки

ресурси

За изграждане на пълноценна структура е необходим подробен анализ на процесите в Агенция „Митници“, което обаче е продължителен процес. Псе пак от прегледа на структурата па Агенция „Митници“ може да се направи предварително заключение, че следва да се запазят особените структурни звена, отговарящи за специфичните митнически процедури – дирекция „Митнически режими и процедури ; дирекция „Тарифна политика“ и дирекция „Митническо разузнаване и разследване . Изпълняваните бизнес процеси по митническите режими и процедури са напълно чужди за бизнес процесите в НАП. Останалите функции биха могли да се интегрират в съответните бизнес функции на НАП при съответна правна рамка. В хода на интеграция и при анализа на бизнес- и управленските функции внимателно следва да се подхожда към процеси по децентрализация и делегиране на правомощия.

Дейностите, които ще бъдат реализирани от работнага гр\па са.

■         Извършване на преглед на съществуващите организационни структури на НАП и Агенция ..Митници” и разработване на нова организационно- управленска структура на единната приходна агенция;

–           След извършване на детайлен бизнес анализ, ще сс прецизира и оптимизира организационно -управленската структура (ОУС),

–           Усъвършенстване на управленския стил, разработване на роля и отговорности за ръководителите на всички нива. в т.ч. определяне на техните финансови и други сфери на отчетност;

■         Разработване на ефективна система на делегиране, в т.ч. изготвяне па официални инструменти за делегиране на правомощия,

–           Разработване и утвърждаване на численост и средства за работни заплати по структури в интегрираната агенция;      р,

■         Преглед на достигнатите равнища на възнаграждения, заплати и Д длъжности, функции и отговорности. При необходимост от актуализация щс се предвидят средства и промяна в бюджета,

■         Разработване на проект на процедура за преназначаване на служителите от Агенция „Митници“ в НАП;

■         Разработване и утвърждаване на длъжностни разписания на централното управление и териториалните структури на агенцията;

■         При преназначаването на служителите от Агенция „Митници“ в НАП ще се приложи правилото на чл. 123 от Кодекса на труда и чл. 87а от Закона за държавния служител , които предвиждат запазване на трудовото, респ. служебното правоотношение при преминаване на дейност от закрита администрация в друга;

■         Спрямо служителите на Агенция ..Митници“ ще се приложи забранителния режим на чл. 9 от ЗНАП по отношение общите изисквания за заемане на длъжността и допълнителните платени дейности и длъжности, които могат да осъществяват служителите на НАП;

* Разработване и утвърждаване на нови длъжностни характеристики;

■         Разработване и утвърждаване на план за обучение на служителите;

■         Консултации със синдикалното представителство в двете администрации с оглед подписване след вливането на актуален КТД и споразумение относно държавните служители в двете администрации.

3.2. Работна група „Законодателство и правна рамка“ Предвид множеството национални и европейски нормативни актове (само националните са 86 бр. по данни ог интернет страницата на Агенция „Митници“), в които се борави с понятието митнически орган/и, както и някои особени техни правомощия е целесъобразно запазването им с оглед значително намаляване броя на промените в правната уредба. Това може да стане чрез вече използваната в Данъчно-осигурителния процесуален кодекс (ДОПК) техника за органите, осъществяващи фискален контрол. Така например в ДОПК и Закона за митниците (ЗМ) следва да се предвиди съществуването на митнически органи по приходите, както и да се запазят особените правомощия, които те имат съгласно ЗМ и които ги различават от останалите органи по приходите. Целесъобразно е също така последващия контрол, включително по отношение на митата, ДДС и акциза по внос да може да се осъществява от всички органи по приходите по реда на ДОПК. Това ще позволи пълна интеграция на последващия контрол, като същевременно ще се запази спецификата на митническите процедури по представяне на стоките при влизане и напускане на страната

Основните дейности, които ще бъдат реализирани от работната група са:

■         Изготвяне на анализ на европейското и международно законодателство с приложение по отношение дейността на Агенция „Митници;

■         Извършване на преглед на националното законодателство и анализ на необходимите промени в законови и подзаконови нормативни актове;

» Разработване на предложения за промени в съответните нормативни актове – закони, правилници, наредби и др.

■         Изготвяне на анализ на действащите инструкции, споразумения и договори за взаимодействие и обмен на информация;

■         Разработване на предложения за изменения, допълнения или отмяна на инструкциите, споразуменията и договорите за взаимодействие и обмен на информация за привеждането им в съответствие във връзка с интеграцията на НАП и Агенция „Митници”;

■         Разработване на вътрешни документи – упълномощителни заповеди, пълномощни и други за обезпечаване на бизнес процесите.

Реализиране на своевременна вътрешна и външна комуникация.

Основните дейности, които ще бъдат реализирани от работната група са:

■         Вътрешни комуникации към служителите на Агенция „Митници“ и IIAII в процеса на подготовка и преминаване на Агенция „Митници“ в 11АП. в т.ч. план-график и срещи със служители, информационни материали и съобщение във вътрешния портал и в двете агенции за предстоящите промени, възможност за обратна връзка със служителите;

■         Външна комуникационна кампания в периода на преминаване и интеграция на Агенция ..Митници“ в HAII. в т.ч. провеждане на публични прояви и предоставяне на информация към медиите, информационен пакет за журналисти, уведомителни съобщения при евентуална промяна на адресите на Агенция „Митници , таргетирана информация към бизнеса и гражданите, в т.ч. чрез браншови и съсловни организации.

  1. МОДЕЛ НА ИНТЕГРИРАНАТА ПРИХОДНА АГЕНЦИЯ

Предвижда се за единната приходна агенция да бъде запазен функционалният модел на организация на Националната агенция за приходите, като сс отчете спецификата на дейностите осъществявани от Агенция ..Митници . Ще се проучат добрите практики на държави-членки, които последните години са извършили подобен вид инеграция в приходнага администрации.

  1. ПЪТНА КАРТА НА ПРОЦЕСА ПО ИНТЕГРАЦИЯ

Иътната карта на процеса по интеграция включва основните етапи по реализиране на проекта за създаване на единна приходна агенция и план за интеграция.

5.1.      Етапи по реализиране на проекта

Институционалната реформа за създаване на единна приходна агенция е многоетапен процес. Проектът за интеграция ще бъде реализиран на два основни етапа.

Първи етап -стартиране на единна приходна агенция до I януари 2015л

На този етап се предвижда да се реализират следните дейности:

■         Преглед, изготвяне и приемане на промени в законодателството;

■         11реглед и приемане на нова организационно-управленската структура;

■         Преназначаване на служители в 11A1I;

Осигурявано на минимални материална метериално-техническа обезпеченост – например пови печати, смяна на табели, промяна на формуляри. Задължително условие за реализиране на този етап е приети промени в законодателството;

Втори етап – институционално развитие и укрепване c. iedl януари 2015г.

На тази етап сс предвижда детайлен бизнес и функционален анализ с цел пълна интеграция и оптимизация на структури, функции, процеси, дейности и ИI системи.

Анализът на практиката на други държави, включително държави-членки на ЕС, показва че етапът на реализиране па пълна интеграция обхваща период нс по-малък el¬s’? години и следва да се има предвид, че за достигането на пълна интеграция в българската единна приходна агенция може се очаква подобна продължителност.

5.2.      План за интеграция

За реализирането па проекта по преминаване и интеграция на функциите, правомощията и служителите на Агенция „Митници“ в НАП ще бъде разработен

детайлен план за интеграция, включващ основните етани, дейности и срокове за изпълнение.

  1. МАТЕРИАЛНО-ТЕХНИЧЕСКА И ИНФОРМАЦИОННА ОБЕЗПЕЧЕНОСТ ЗА РЕАЛИЗИРАНЕ НА ПРОЕКТА
  2. АНАЛИЗ РАЗХОДИ-ПОЛЗИ

7.1.      Ползи от реализирането на проекта

Проектът за създаване на единна приходна агенция ще осигури:

/. Повишаване на ефикасността и ефективността при осъществяване на дейностите по установяване, обезпечаване и събиране на публичните вземания от мита, данъци и задължителни осигурителни вноски

Създаването на единна приходна агенция ще доведе до повишаване на ефикасността и ефективността на дейността на приходната администрация по администрирането на приходите от мита, данъци и задължителни осигурителни вноски:

■         повишаване качеството на предоставяните услуги с насоченост към разширяване на електронния обмен на данни и информация и активно сътрудничество при изграждането и функционирането на с-правителство;

■         създаване на единна методология и практика при прилагането на митническото, данъчното и осигурително законодателство чрез създаване и поддържане на единна база данни за администрагивната практика, достьпна за служителите, гражданите и бизнеса;

■         подобряване па контролната дейност чрез прилагане на единен подход за управление на риска, осигуряващ ефективност при идентифицирането, анализа и третирането на рисковете от неспазване на митническото, данъчно и осигурително законодателство и осъществяване на ефективен превантивен и послсдващ контрол върху цялостното движение на рискови групи стоки от производител и вносител до краен потребител;

■         подобряване ефективността на принудителното събиране чрез въвеждане на индивидуален подход, ориентиран към длъжника и управление на дълговете за намаляване на несъбраните публични вземания.

  1. Намаляване на административната тежест и разходите за бизнеса за изпълнение на митническите, данъчните и осигурителни задължения чрез оптимизиране на административните процедури и увеличаване на прозрачността на процесите в агенцията, в т.ч.
  2. опростяване на декларации и формуляри и намаляване изискванията за предоставяне на повтаряща се информация.
  3. Намаляване на разходите за администриране на бюджетните приходи ще се прояви в средносрочен и дългосрочен план;
  4. Повишаване на бюджетните приходи от мита, данъци и задължителни осигурителни вноски чрез ефективна превенция и борба е митническите, данъчните и осигурителни измами и минимизиране на нивата на риск от неспазване на митническото, данъчно и осигурително законодателство.
  5. Ефективна превенция и борба с корупцията чрез прозрачност в дейността на агенцията и укрепване на механизмите за контрол.
  6. Изграждане на високо мотивиран и креативен човешки ресурс отличаващ се с висок професионализъм и компетентност чрез въвеждане на стандарти за професионална компетентност и правила за служебно и професионално развитие на служителите в ин тегрираната агенция.

7.2.      Разходи но реализирането на проекта

 

7.2.1.   Разходи за администрацията

–           разходи за изравняване на възнаграждения;

–           разходи за информационни системи;

–           разходи за материална-техническа обезпеченост.

7.2.2.   Разходи за бизнеса и гражданите

При реализация на проекта не се предвиждат съществени разходи на бизнеса и гражданите.

VIII. РИСКОВЕ ПО ПРОЕКТА

По реализирането на проекта съществуват три основни риска, но ранното им идентифициране ще позволи да бъдат предприети ефективни мерки за тяхното минимизиране.

Политически риск

Реализирането на проекта се нуждае от широка политическа подкрепа и обществен консенсус, както и от подкрепата на всички заинтересовани страни. Съществува риск проектът да не бъде реализиран в случай, на недостатъчна подкрепа за него.

Риск на ниво агенция

Тъй като проектът предвижда интегриране на функциите по администриране на приходите от двете агенции, съществува риск свързан с различните организационни структури и институционална и правна рамка на НАП и Агенция „Митници“, който може да доведе до значителна трудност за реализиране на промяната.

Процесен риск

Този риск е специфичен и е свързан основно с базата данни и информационните системи. Например ненавременната интеграция и прехвърляне на базата данни може да доведе до огромни закъснения при осъществяване на функционалностите от агенцията, както и до загуба на информация.

Варианти за вливане на АМ в НАП според необходимото време:

  1. Вземане на решение за вливане + време за подготовка за период от поне 1 година (законодателни промени и организационно), последвано от фактическо вливане в условията на приети законодателни промени, едно централно управление, обединяване на общата администрация и последващия контрол на НАП и АМ (както на ниво ЦУ, така и на ниво ГД), при запазване на обособените структурни звена отговарящи за специфичните митнически процедури на д-я „Митнически режими и процедури“, д-я „Тарифна политика“ и д-я „Митническо разузнаване и разследване“ в АМ. Време за подготовка минимум 1 година до фактическото вливане + последваща адаптация и промени с оглед интеграция на оперативно ниво за период от още 3 до 5 години.
  2. Вземане на решение за вливане + време за подготовка за период от 2-3 години, фактическо вливане в условията на приети законодателни промени, като се гарантира максимална интеграция на бизнес функции и процеси, както управленско, така и на оперативно ниво, в т.ч. и на централно и на териториално ниво. Последваща адаптация.

Приложения:

Дди ложение 1 – План за преминаване и интеграция на функциите, правомощията и служителите на АМ в НАП:

Приложение 2 – (ако има нужда от тази информация; По-значими реформи и промени в обхвата на функциите на отделните нриходпи администрации, в т.ч. съвместни проекти и инициативи:

  • От 01.01.2006 г. с влизането в сила на ДОПК. Националнага агенция за приходите започна администрирането както на данъци, така и на осигурителни вноски.
  • От 01.07.2006 г. с влизането в сила на Закона за акцизите и данъчните складове и актовете по неговото прилагане. Агенция “Митници” пое цялостното администриране на акцизите, до тогава частично администрирани от 1IAII.
  • От 01.01.2007 г„ след присъединяването на Република България към Европейския съюз. вносът от държавите членки се трансформира във вътреобщностно придобиване, което се декларира със справка-декларация и приходите от ДДС от тези сделки се събират вече от IIAII. От тази дата АМ администрира ДДС само върху внос о г трети страни.
  • От 01.01.2017 г. НАП стартира с нови функции, структура и организация на работа. Функциите и дейностите на Агенция за държавни вземания (АДВ) бяха прехвърлени в ПАП. ТД на ПАН бяха редуцирани от 29 на 6 (5 ТД с териториален обхват и една дирекция „Големи данъкоплатци и осигурители“ (ГДО) с национален обхват), а управленските нива от 3 на 2.
  • От 2012 г. в АМ сс разшири обхвата на разследващите органи по досъдсбните производства и беше създаден статут на разследващ митнически инспектор.

Промяната представлява важен инструмент за ефективно противодействие на митнически, валутни и данъчни нарушения и престъпления.

От 01.04.2013 г. в АМ в реална експлоатация реално е внедрена Българска акцизна централизирана информационна система (БАЦИС). Автоматизират се процесите по подаване и обработка на акцизни документи, обмена на информация и извършването на контрол на цялостната верига за реализация на акцизни стоки, в т.ч. обменът на информация по електронен път между АМ и НАП.

През 2013 г. е изградена съвместно от 11AII и АМ информационна система „Контрол на горивата“, кояго осигурява информация за търговията с горива, респективно физическото движение на горивата, така че да е възможно допълнително подобряване на контрола за коректното начисляване и внасяне на ДДС.

С приетия през 2012 г. Закон за отнемане в полза на държавата на незаконно придобито имущество (ЗОПДППИ) съгласно чл. 30, ал. 1 от 3011ДНПИ. за постигане на целта на закона, прокуратурата. МВР, ДАНС, НАП и АМ съобразно компетентността извършват проверка на източниците за придобиване на имуществото (обща дейност за НАП и АМ).

Осигурена възможност за обмен на информация между АМ и НАП по отношение осъществените вътреобщностни доставки и придобивания, както и съвместни анализи за идентифициране на обекти за нерегламентирано производство, съхранение и продажба на моторни горива и селектиране на рискови лица за проверка.

В процес на създаване е съвместен анапитично-информационен център (АИЦ) за обмен па информация и осъществяване на аналитична дейност и взаимодействие между НАП, АМ. ГД „Пационална полиция“, ГД „Гранична полиция“ и ДАНС.

В АМ предстои внедряването на Система за обмен на рискова информация ;СОРИ), която представлява инструмент за набиране, съхранение и обмен на информация за целите на анализа на риска, за улесняване на конгролната дейност и документиране на резултатите от извъошените контполни лейстния

Категория: Блог
  • Вальо казва:

    В България нещата не се случват, защото никой няма интерес да вървят, за всеки е по-добре да има бюрокрация и все по-трудно да може да се проследи при евентуална издънка от къде е станала и кой е виновен или иначе казано – преразпределяне на отговорността.

  • Вальо В. казва:

    така и не разбирам стратегическите цели, които ще се постигнат с това обединяване. Да ме простят авторите, но онази част от изложението, която цели да обясни защо се прави това звучи „бутафорно“ и „помпозно“. Тази част от изложението не е адресирана до онези, които ще понесат данъчното бреме по време на обединителния процес. Ако съдя по установената към момента административна практика и доколкото имам представа за потенциала за подобрението ѝ, изграждането на новата агенция ще обремени, а няма да облекчи клиентите на услугите, представени от администрацията.
    Несъмнено става, че основните бизнеспроцеси на митницата нямат нищо общо с основните бизнеспроцеси на НАП. Особено в частта митнически тарифи и процедури, както и методологията за тях. Несъмнено има две съвсем различни информационни системи, подкрепящи различни бизнеспроцеси. Затова към структурата на НАП ще се „пришие“ структурата на митниците.
    В тезата за последващия контрол – да се ползва капацитета и опита на НАП има рационални зърна, но означава ли това че те са осъществими само по пътя на обединяването. Рационални зърна има и в тезата да се ползва „фискалния контрол“ по опита на някогашния оператиевен контрол, като се сложат бариери или скенери за идентификация на корупционни практики.
    Очевидно е че и към момента има възможност за обмен на информация, координация в действията, координация в контрола и събирането, координация при подбор на случаи за контрол. Какво не достига тогава и този недостатък налага ли обединяването.

Имейл адресът ви няма да бъде публикуван. Задължителните полета са маркирани *

*

*